Évaluations dans le domaine des paiements directs

La Confédération verse actuellement environ 2,8 milliards de francs par année pour les paiements directs. En contrepartie, les agriculteurs fournissent des prestations d’intérêt public dans les domaines de la sécurité de l’approvisionnement, de l’écologie, de l’entretien du paysage cultivé, du bien-être des animaux et de l’occupation décentralisée du territoire. L’octroi des paiements directs est soumis à des exigences particulières. Celles-ci doivent garantir que les prestations souhaitées en faveur de la société sont effectivement réalisées dans le cadre de l’exploitation agricole en Suisse.

Dans le contexte de l’importance financière des paiements directs, il est indispensable d’examiner régulièrement l’efficacité des mesures et l’efficience des moyens investis. La loi sur l’agriculture (LAgr) oblige ainsi la Confédération à évaluer l’efficacité des mesures de politique agricole (cf. art. 185, al. 1^ter, LAgr).

Pour remplir ce mandat, l’OFAG examine les effets de l’instrumentaire de politique agricole et réalise des évaluations à cet effet. Le calendrier de planification de ces évaluations est fixé d’une part en tenant compte des connaissances dont l’OFAG a besoin à l’interne pour le développement à court terme des instruments de politique agricole. D’autre part, les préoccupations des parties prenantes externes, ou des thèmes et questions qui ont de l’importance dans le cadre des discussions politiques, peuvent aussi être pris en compte.

Le tableau ci-dessous donne un aperçu de l’état des évaluations terminées, en cours et prévues dans le domaine des paiements directs. Certaines mesures relevant des  paiements directs qui sont déjà en vigueur depuis longtemps – comme les contributions bio et Extenso ou les contributions au bien-être des animaux – ont déjà été évaluées dans le cadre d’études précédentes (Flury, 2005).

Dans le cadre de la PA 14 – 17, diverses mesures ont été adaptées ou introduites. Lors de la dernière étape d’évaluation, deux nouveaux instruments ont été évalués. Il s’agit de l’encouragement de la qualité du paysage via les contributions à la qualité du paysage et de la contribution pour la production de lait et de viande basée sur les herbages. L’évaluation de ces deux mesures s’est terminée cette année. L’évaluation des contributions à la sécurité de l’approvisionnement (CSA) a débuté au printemps 2017. Les résultats de cette évaluation devraient être disponibles en été 2018. L’évaluation des contributions à la biodiversité (CBD) se trouve en phase préparatoire et débutera vraisemblablement au printemps 2018.

¹ Budget 2017 selon l’arrêté du Conseil fédéral du 15.12.2016
Source : OFAG

Les deux derniers projets d’évaluation, terminés en 2017, sont présentés ci-après. Il s’agit de l’évaluation des contributions à la qualité du paysage (CQP) et des contributions pour la production de lait et de viande basée sur les herbages (PLVH).

L’évaluation des contributions à la qualité du paysage avait pour objectif de réaliser un premier état des lieux en vue du développement de ces nouvelles contributions introduites avec la PA 14 – 17.

Les auteurs de l’évaluation ont constaté que les charges liées à la mesures étaient importantes pour tous les participants (cantons, porteurs de projet, agriculteurs), notamment lors de la phase de démarrage. Cependant, une fois les mesures introduites, la charge de travail liée aux travaux d’exécution se maintient dans des limites raisonnables, selon les indications des chefs d’exploitation interrogés.

Le niveau d’acceptation des CQP par les exploitants est élevé : en effet, trois quarts des exploitations participent aux projets. L’évaluation a également montré que la participation élevée aux programmes CQP s’explique entre autres par le fait qu’ils permettent de compenser – au moins en partie – la suppression d’autres paiements directs.

Les effets du programme sont confirmés par le fait que deux tiers des exploitations réalisent des mesures qu’ils n’appliqueraient plus sans les CQP. Il s’agit souvent de mesures particulièrement efficaces au plan du paysage tels les assolements diversifiés dans la culture des champs, certaines mesures structurelles (p. ex. les meules de foin, bisses et guérites dans les vignes), les châtaigneraies, les terrasses ou les cultures en zone de montagne. Les cantons, les porteurs de projet et les agriculteurs estiment pour la plupart que les CQP sont utiles, voire très utiles, pour le maintien d’un paysage cultivé varié.

L’équipe d’évaluateurs conclut que le programme CQP est un instrument efficace permettant de rémunérer les prestations d’intérêt public de l’agriculture dans le domaine du paysage. En ce qui concerne la conception de la mesure, les auteurs de l’évaluation estiment qu’aucun changement fondamental n’est nécessaire. Des modifications ponctuelles sont cependant recommandées dans la perspective de la fin de la première période contractuelle de 8 ans : la palette de mesures doit être structurée de manière plus claire et mieux coordonnée avec les mesures appartenant à d’autres programmes (notamment les projets de mise en réseau et les surfaces de promotion de la biodiversité). L’information, la communication et la formation en lien avec l’instrument CQP doit en outre être améliorée et les perspectives financières doivent être clarifiées (sécurité de planification).
 
Vous trouverez plus d’informations et les résultats détaillés de l’évaluation dans le Rapport d’évaluation sur les contributions à la qualité du paysage (CQP), sur le site Internet de l’OFAG.
 
L’évaluation de la production de lait et de viande basée sur les herbages (PLVH) a montré que le taux de participation des exploitations au programme PLVH était d’environ 75 % en moyenne entre 2014 et 2016. Une participation supérieure à la moyenne a été enregistrée dans la région de montagne et les exploitations bio. Il en va de même pour les exploitations pratiquant l’élevage de vaches mères, de moutons, de chèvres et d’équidés. Ces catégories d’animaux sont presque exclusivement affouragées avec  du fourrage de base et de prairie ; il est donc possible de rester en dessous de la limite de 10 % d’aliments concentrés sans efforts supplémentaires.

Par contre, entre la moitié et deux tiers des exploitations produisant du lait commercialisé PLVH ne remplissaient pas le niveau d’exigence avant de participer au programme ; des modifications de l’affouragement ont été nécessaires pour ce type d’exploitation. Le travail et les frais supplémentaires requis ont cependant été décrits comme faibles par la majorité des participants à l’enquête réalisée auprès des chefs d’exploitation. Les exploitations pour lesquelles la réalisation des exigences aurait occasionné des frais supplémentaires élevés ont renoncé beaucoup plus souvent  à participer au programme.

Les efforts consentis par les exploitations PLVH qui ne remplissaient pas les exigences avant de participer au programme peuvent être classés en trois catégories :

Les effets des mesures d’adaptation précitées sont  trop faibles, en comparaison avec les valeurs de l’ensemble du secteur, pour pouvoir influencer ce dernier de manière tangible : les ventes totales d’aliments composés dans l’élevage de bétail laitier (par UGB) et la surface de maïs ensilé dans l’ensemble de la Suisse sont ainsi restées pratiquement inchangées depuis l’introduction du programme PLVH.

En ce qui concerne l’utilisation d’aliments concentrés dans la production laitière, on ne peut cependant exclure  qu’il y aurait eu, sans le programme PLVH, une hausse des ventes d’aliments composés dans le domaine du bétail laitier. Une analyse statistique des données d’exploitations agricoles permet de parvenir à cette conclusion. Celle-ci a conclu que la part d’aliments concentrés des exploitations PLVH dans l’élevage de bétail laitier pendant les années 2014/2015 était inférieure de 1 % en moyenne par rapport à ce qui aurait été le cas sans le programme.

Concrètement, la part d’aliments concentrés des exploitations PLVH détenant du bétail laitier était de 9,8 % en moyenne des années 2014/2015. Sans le programme PLVH, la part d’aliments concentrés du même groupe d’exploitations aurait été en moyenne de 10,7 %. Dans le cas d’une ration totale de 6 t d’aliments sous forme de matière sèche par vache et par année, il est possible de calculer, sur la base d’une part de 9,8 %, une quantité d’aliments concentrés de 588 kg pour les exploitations PLVH détenant du bétail laitier. Sans les effets du programme PLVH, la quantité utilisée aurait été de 642 kg, à savoir 54 kg de plus (10,7 % de 6 t). Le programme PLVH a ainsi contribué, pendant les deux premières années suivant son introduction, à éviter une hausse de l’utilisation d’aliments concentrés dans l’élevage de bétail laitier.

D’une manière générale, les effets réels du programme pourraient être plus faibles et les effets d’aubaine plus importants que ce qui était attendu lors de l’introduction du programme. Le programme PLVH a cependant débuté dans un contexte de normes relativement élevées en Suisse, c’est-à-dire une part d’herbe très élevée et une part faible d’aliments concentrés. L’objectif principal n’est donc pas de réduire l’utilisation d’aliments concentrés par vache, mais de maintenir un état souhaité et une part élevée d’herbe dans la ration. Cela permet d’éviter efficacement une nouvelle hausse de l’utilisation d’aliments concentrés. L’effet préservateur des PLVH devrait être encore plus important à l’avenir, car, chaque année, des progrès seront accomplis dans le domaine de la sélection en matière de performance laitière et une éventuelle réduction de la protection douanière conduirait à une baisse des prix des aliments concentrés : sans les PLVH, ces deux évolutions déboucheront vraisemblablement sur une hausse de l’utilisation d’aliments concentrés dans la production laitière.

Le principal point faible du programme PLVH est, selon l’évaluation, la capacité à contrôler l’utilisation déclarée d’aliments concentrés. Cela est problématique dans la mesure où certaines exploitations PLVH présentent un niveau de performance laitière ne permettant pas d’expliquer de manière plausible comment la prescription PLVH (max. 10 % d’aliments concentrés) est réellement respectée. Dans le cadre du développement du programme, il faudra donc accorder une importance centrale à la possibilité de contrôler les quantités d’aliments concentrés utilisées. Sinon, cela pourrait nuire à la crédibilité du programme, ce qui aurait pour conséquence que l’un des objectifs du programme, à savoir la promotion d’une stratégie qualité pour les produits laitiers suisses, ne pourrait pas être atteint.

Vous trouverez plus d’informations et les résultats de l’évaluation du programme PLVH dans le Rapport d’évaluation sur la production de lait et de viande basée sur les herbages (PLVH), sur le site Internet de l’OFAG.

Les contributions à la sécurité de l’approvisionnement sont évaluées depuis mai 2017 par Agroscope (Tänikon). La fin de l’évaluation est prévue pour 2018. Les contributions à la sécurité de l’approvisionnement sont, du point de vue des charges financières, l’instrument des paiements directs le plus important, avec 1,1 milliard de francs par année (env. 40 % du total des PDir). L’objectif de ces fonds est de maintenir la capacité de production de denrées alimentaires de l’agriculture suisse, ainsi qu’une part appropriée de terres ouvertes. Le maintien de la capacité de production doit être assuré via une production indigène du même ordre de grandeur qu’aujourd’hui, afin de garantir un approvisionnement sûr, y compris en cas de crise (Conseil fédéral 2009,
p. 143).

En raison des moyens importants investis, il est compréhensible que la question soit posée de savoir s’il est véritablement nécessaire d’utiliser des sommes si élevées pour la sécurité de l’approvisionnement ou si cette mesure ne pourrait pas être conçue de manière plus efficiente. Des éléments permettent de supposer qu’une production plus faible que la production actuelle pourrait suffire en temps normal – avec en conséquence un investissement plus réduit de moyens – sans qu’il soit nécessaire de transiger sur la sécurité de l’approvisionnement en temps de crise (Schläpfer et al. 2015). Les fonds concernés pourraient être investis à d’autres fins.

Dans ce contexte, le point central de l’évaluation en cours est :

En raison des moyens importants investis dans le domaine des contributions à la sécurité de l’approvisionnement, il s’agit en outre d’évaluer les effets de la mesure sur le revenu agricole et sur l’évolution structurelle influencée par ce dernier.

Les contributions à la biodiversité sont l’un des principaux instruments des paiements directs du point de vue de l’investissement financier. Certains éléments pertinents pour la biodiversité ont déjà été évalués en 2005 dans le cadre d’une étape précédente d’évaluation (p. ex. les surfaces de promotion de la biodiversité QI actuelles, qui s’appelaient encore à l’époque « surfaces de compensation écologique »). Comme la structure de cet instrument a nettement changé depuis lors, l’OFAG prévoit une évaluation plus en profondeur des contributions à la biodiversité pour 2018. Cela doit permettre de créer les bases nécessaires pour optimiser l’instrument des paiements directs le plus important au plan écologique, du point de vue de l’efficacité et l’efficience de l’utilisation des moyens. En parallèle, les résultats de l’évaluation doivent aussi servir à développer le concept de l’instrument dans le cadre du développement de la politique agricole (AP22+).

Literatur

Conseil fédéral (2009) : Rapport sur le développement du système des paiements directs. Consulté le 24.05.2017 sur https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/15603.pdf
 
Flury C. (2005) : Rapport Agroécologie et bien-être des animaux 1994 – 2005, Office fédéral de l’agriculture, Berne.
 
Schläpfer F., Blum J., Bosshard A. (2015) : Agriculture multifonctionnelle : est-ce que la sécurité d’approvisionnement est conciliable avec l’efficience des ressources et la protection de la biodiversité ? Fiche-info n^o 5, Vision Landwirtschaft. Consulté le 19.05.2017 sur http://www.visionagriculture.ch/fr/publications/fiches-info/

Textes législatifs
Loi sur l’agriculture (LAgr), art. 185, al. 1^ter

Simon Peter, OFAG, secteur Paiements directs – Bases,simon.peter@blw.admin.ch